Una propuesta gradual para eliminar las retenciones

El Instituto de Estudios de la Realidad Argentina y Latinoamericana (Ieral) presentó, a través de su Programa de Asistencia Legislativa (PAL), una propuesta para eliminar gradualmente las retenciones a la exportación.

El centro de estudios de la Fundación Mediterránea revisa los distintos proyectos legislativos que apuntan a reducir o eliminar los derechos de exportación y propone una estrategia para transitar ese camino, que tenga en cuenta la “complejidad” que enfrenta el gobierno de Javier Milei.

En principio, describe negativamente el impacto de esa carga tributaria sobre los productores. “El primer impacto es penalizar la rentabilidad de producir estos bienes, desalentando la inversión”, señalan. El segundo es subsidiar la demanda interna. El tercero, es “distorsionar todo el sistema de precios relativos”.

Según el Ieral, estas distorsiones operan en varias direcciones: entre materias primas agrícolas que compiten por la tierra, que son gravadas con diferentes alícuotas; entre productos de exportación gravados (sector agropecuario, alimentos) y no gravados (muchos productos industriales y entre productos de exportación y servicios no transables (transportes, servicios de comida, servicios sociales, etc.); y entre materias primas agrícolas y sus derivados industriales (soja, aceite, biodiesel; trigo, harina, pasta; etc.).

“Al ser gravados a distintas tasas, existen dos complejidades adicionales: en mercados de commodities habitualmente quien exporta no coincide con quien produce el bien, de modo que los contribuyentes de jure (exportadores) no coinciden con los contribuyentes de facto (productores), siendo estos últimos quienes soportan el total de la carga impositiva; se generan externalidades tributarias verticales y entre niveles de gobierno, por cuanto los DEX son un tributo nacional no coparticipable, siendo que su existencia reduce la recaudación del impuesto a las ganancias (coparticipable) e inclusive de impuestos provinciales a las ventas”, señalaron.

Las retenciones fueron restablecidas en forma generalizada en el año 2002, aunque su utilización tiene una larga historia en el sistema tributario local, que arranca en el siglo XIX. Los gobiernos de distintos partidos e ideologías han utilizado esta herramienta tributaria. Por el contrario, los DEX son poco aplicados en el resto del mundo. De acuerdo al Banco Mundial sólo 31 de 122 países con datos tributarios informaban recaudación de DEX en 20214 . Pero solo en 9 de estos 31 países, la recaudación del impuesto representaba más del 1% de los ingresos tributarios totales del gobierno central, entre ellos Argentina. La Argentina era, en 2021, el segundo país con mayor dependencia de estos derechos. Según destaca el Ieral, “lo más relevante aún es que ninguno de los grandes productores y exportadores mundiales de materias primas y alimentos, países con los que Argentina compite por los mercados, utilizaban este impuesto, con la excepción de Rusia. Ni Estados Unidos, ni Brasil, Australia, Nueva Zelanda, Francia, Uruguay, Canadá o Italia, por citar algunos exportadores de materias primas (cereales, oleaginosas) y/o alimentos (carnes, lácteos, vinos, aceites, derivados del trigo) de peso a nivel global, aplican retenciones”.

En el Congreso hay en consideración más de diez proyectos de ley que buscan reducir las retenciones. “Algunas de estas iniciativas son propuestas ambiciosas en cuanto a su alcance, al establecer la eliminación de todos los DEX, mientras que otras focalizan en la baja de presión tributaria sólo sobre algunos productos específicos, ya sea por afinidad territorial política de sus autores y/o por alguna coyuntura adversa sobre un sector”, explicaron.

A juicio de los economistas mediterráneos, un denominador común, y principal debilidad, de todos los proyectos de ley es que “no tienen en cuenta las restricciones presupuestarias”. Es decir, ningún proyecto contempla compensación por los recursos fiscales perdidos, lo que “los pone con el objetivo del equilibrio fiscal”.

Las retenciones son una importante fuente de financiamiento del nivel nacional. Y no es coparticipable. Desde su restablecimiento en 2002 y hasta 2023, representó entre el 2,6% y el 13,4% de los recursos tributarios totales del gobierno nacional, equivalente a entre 0,6% y 3,1% del PBI. “Estas magnitudes, en un contexto que demanda redoblar esfuerzos en materia de sustentabilidad fiscal, resultan el principal escollo de cara al objetivo de eliminar las retenciones”, advierten los especialistas.

Una de las principales debilidades que tienen los DEX es que no se adaptan a la capacidad de pago del contribuyente. Esto se debe a que son un porcentaje fijo que se descuenta directamente del precio que recibe el productor, sin importar si estos son “altos” o “bajos” e independientemente de lo que suceda con los costos y/o los rendimientos de los cultivos, las otras variables que determinan la rentabilidad de la actividad.

La alternativa de Ieral

Según el Ieral, en el diseño de una estrategia orientada a eliminar las retenciones deben evaluarse diferentes alternativas. La primera es con relación al período de ejecución. Se puede instrumentar con reducciones distribuidas en el tiempo o eliminarse en un solo paso. En el primer caso, los impactos fiscales y sobre los precios relativos son más graduales, mientras que en el segundo son de shock. Otro planteo es si debe avanzarse en una reforma general sobre todos los bienes o es preferible priorizar algunos productos por sobre otros. También hay quienes proponen algún tipo de distinción entre operaciones de exportación, por caso,desgravar ventas si se trata de exportaciones incrementales, de operaciones realizadas por ciertos segmentos de empresas (pymes) o desde ciertas regiones del país.

“Respecto a la temporalidad, la gradualidad aparece como la alternativa más consistente con el contexto de fuerte restricción presupuestaria y para dar tiempo a que los actores económicos se adapten al cambio de precios relativos. En cuanto a la selectividad, ya sea de productos u operaciones, en aras de la simplicidad y minimizar presiones sectoriales la mejor alternativa es aquella en que se reduce la carga tributaria sin distinciones de ningún tipo, con un sendero de reducción horizontal para todo tipo de posiciones arancelarias y operaciones”, señaló el trabajo.

Es que, advierten, un trato diferencial según productos u operaciones resulta más complejo de aplicar y conlleva mayor discrecionalidad.

Paciencia

Los economistas del Ieral muestran con el gobierno de Javier Milei paciencia y comprensión respecto de la relación entre retenciones y problemáticas fiscales. En este caso, consideran que “el contexto macroeconómico exige mucha prudencia en los cambios tributarios ya que la prioridad es preservar el equilibrio fiscal”.

Si bien consideran que “los espacios para seguir bajando el gasto público existen”, aseguran que “luego del fuerte ajuste aplicado, resultan acotados y requieren tiempo”.

Por otro lado, estiman que los DEX “no son los únicos tributos altamente distorsivos que es necesario eliminar”. En consecuencia, recomiendan que “el proyecto de eliminación de retenciones contemple un sendero de bajas de alícuotas distribuidas en el tiempo, permitiendo compensar las pérdidas de ingresos con la recaudación de otros impuestos o reducciones adicionales en el gasto”.

“De esta manera, la propuesta gana en viabilidad, no entrando en conflicto con el equilibrio fiscal ni con la presión por la reducción de otros impuestos distorsivos”, enfatizan.

Planteado en términos sintéticos, el proyecto del Ieral sugiere contemplar los siguientes tópicos:

• Definir un cronograma de reducciones de alícuotas igual para todos los productos. Por ejemplo, un tercio de la alícuota actual en cada etapa, hasta su total eliminación.
• Otra cuestión a evaluar es si el cronograma converge a cero para todos los productos o si se mantienen alícuotas reducidas para determinados productos primarios, a los fines de incentivar su industrialización. “La señal de una reducción permanente de la carga tributaria, dado el contexto de equilibrio fiscal, puede ser muy potente para impulsar la actividad en los sectores hoy más gravados por las retenciones”, señaló.
• El remanente de pérdida de recaudación, señalan, puede ser compensado eliminando la exención que tiene los inmuebles rurales en el impuesto a los Bienes Personales, junto con activar un mecanismo para mejorar la actualización de las valuaciones. En base a estimaciones propias, la fundación estima que si se gravasen los inmuebles rurales de las principales provincias agropecuarias al 80% de su valor de mercado, con las condiciones estructurales del impuesto sobre Bienes Personales para 2025, se podrían generar ingresos equivalentes entre 25% y 30% de la recaudación de retenciones que aportan esas provincias.
• Los economistas entienden que la mayor parte del incremento de la recaudación se produce en impuestos coparticipables, mientras que la pérdida derivada de la eliminación de las retenciones impacta exclusivamente sobre la Nación. Esto justifica una compensación. Y citan la experiencia de Córdoba, donde “la correcta valuación de los inmuebles rurales es factible de realizarse en plazos y costos relativamente bajos”.